2020-05-23
黨建工作

樓繼偉:根植中國土壤,推動PPP行穩致遠 ——在北京大學2019“全球PPP50人”論壇第二屆年會上

2019-11-15


樓繼偉 

財政部原部長、中國財政學會會長 



2019年11月12日






各位來賓、女士們、先生們:

很高興參加“全球PPP50人論壇”第二屆年會。我今天分享的主題是《扎根中國土壤,推動PPP行穩致遠》。

PPP概念是一個舶來品,強調政府和私人資本在公共和準公共領域的深度合作,在基礎設施建設運營領域開展比較多。事實上,關于PPP的具體實踐,我國早在20世紀80、90年代中期就已經逐步出現。伴隨改革開放的不斷深化,PPP發展經歷了從試點到普及;從引進外資到利用內資;從單一項目到片區綜合開發等多維度的嬗變。梳理我國PPP模式篳路藍縷、砥礪前行的發展脈絡,可大致劃分為探索、興盛和調整三個階段。


一、回顧我國PPP發展歷程

在2014年以前,都可以歸于PPP的探索階段。在這一階段,PPP項目主要以引資建設、特許經營權管理及市場化運營為主要特征,以滿足人民群眾對基礎設施、公共產品和公共服務需求為主要目的,一般采取BOT和TOT等合作方式。

從2014到2016年,是PPP行業的興盛時期。在2013年底召開的全國財政工作會議期間,我向大會作了有關PPP的專題報告,對PPP模式進行了推介,強調PPP模式不是簡單的政府融資手段,而是一種新的國家治理措施,是政府與市場高度融合的治理模式創新,有利于轉變政府職能、深化財政體制改革,使市場在資源配置中發揮決定性作用。之后,財政部會同各相關部門,按照黨中央國務院的決策部署,在借鑒國際經驗的基礎上,結合中國國情,初步建立起了統一、規范、透明、高效的PPP市場。全國各地隨即開展了PPP模式的廣泛實踐,同時也推動了PPP理論體系的形成、深化和發展。在取得可喜成效的同時,重建設輕運營、績效考核不完善、政府支出責任固化等問題引起了社會各界的密切關注。

從2017至今,是PPP行業的調整階段。針對PPP發展出現的問題,國家相繼出臺了一系列規范整頓措施,力度前所未有。在PPP監管高頻化、去杠桿常態化、經濟發展高質量化的背景下,PPP項目退庫力度加大,行業風險得到集中釋放。與此同時,PPP市場規模驟降,引發了社會各界的不同猜測和焦慮。

要消除這些困惑與糾結,我認為,需要重新審視推廣PPP的初心和現實做法,并對PPP的未來發展做一些深層次的構想和謀劃。


二、繼續推動我國PPP高質量發展的幾點思考

當前,全球經濟波動加劇,國內經濟下行壓力增大,特別是地方隱性債務風險、財政風險日益突出。穩步推動PPP行業發展是我國有效應對各種風險挑戰的必然選擇。要按照“盡力而為、量力而行”的原則和績效財政導向,為PPP模式提供更加廣闊的發展空間和運用場景,進一步加大高質量公共服務的供給力度。具體來講,應扎根中國的現實土壤,以更加廣闊的視野,更加務實的舉措,努力推進PPP事業行穩致遠。


(一)加快推動PPP立法及相關規則改革

PPP立法的根本目標就是化解不確定性、降低不確定性的程度,通過法律的規范和約束,明確相關主體的權責利,使政府和社會資本的行為、風險及收益更可預期。針對PPP項目績效評價、財政承擔能力論證、物有所值評價、項目信息披露等方面制訂相應的規范性指引,確保工作有章可循、規范透明。針對PPP模式在我國具體實踐所形成的新做法、新業態,應及時修訂完善相關的政策規定,盡量避免不合時宜的政策無意識地抑制了實踐創新的積極性。


(二)積極把握新型城鎮化帶來的歷史性機遇

我國的常住人口城鎮化率為59.58%,若按戶籍人口計算,城鎮化率僅為43%,還具有巨大的成長空間,但靠政府投入遠遠難以滿足城鎮化發展的需要。我國一些地區大膽創新,積極實踐,探索出了開發性PPP這一新型的政府和社會資本合作模式,有效解決了投資不足和激勵相容的問題。與基于單個項目的傳統PPP模式不同,開發性PPP是基于片區整體開發運營的新型政社合作模式,社會資本負責提供以產業開發為核心的基礎設施、公共服務、招商引資和城市運營等綜合服務,投資回報在地方新增財政收入的一定比例限額內與實際績效掛鉤。


(三)全社會都要加強法制意識,特別是政府要帶頭遵守契約

PPP模式,是將第一個P(公共部分),第二個P(廣義的私人部分,也可稱作社會主體)雙方的權利和責任,通過第三個P(合作協議),用契約確定下來。這個P是最為重要的,要考慮到前兩個P各自可能承擔的風險,從而把控制風險的責任確定下來;要確定雙方的監督責任,公共部門要監督社會主體的建設、運營質量,社會主體對公共部門應盡的責任不到位要有監督甚至訴訟渠道;要激勵社會資本穩定運營并推動其技術創新、管理創新,以提高運營質量,當然這兩者結合好并不容易;要考慮到建設和運營過程中可能發生的場景變化,從而要包括常規條款和替代條款。

PPP條款確定之后,雙方都要嚴格遵守,特別是政府要帶頭履約。如果出現了風險事件,雙方要共同處理,按協議明確主要責任方要做積極處理,另一方加以配合。雙方共同向社會及時披露,以引導輿論。特別是當前全社會法制意識不足,新媒體借題發揮,將問題任意放大,積極快速引導,有利于解決問題,更有利于培育全社會法制意識。


(四)要適應中國國情,擴充思路,運用不同的PPP模式

PPP并非只有一種模式,各種模式也難說哪種最好,重要的是適合于國情和各自的實際。前面已經列舉了片區整體開發運營的模式,在一些地方可能適用。在另一些地方,TOT模式并不見得不好。在綠地和棕地開發階段,征地拆遷難,環境治理難,甚至成為熟地之后,在建設過程中政府多部門監管不一致,都是社會資本很難解決的。政府建成項目,以TOT模式轉移給社會資本,可以較快回收資金,也節省了經營成本。當然在政府建設階段,要考慮好轉移運營的需要,雙方協議的要點仍要符合PPP的原則。

還比如,公共或準公共項目收益率不足以吸引社會資金進入,可以綁定相關商業項目經營,以提高收益率。例如,香港地鐵和日本國鐵私有化之后,都將部分上蓋資產由地鐵運營公司管理。政府和運營公司按約定的合同對票價調整做出管制。還有的境外城市,將街心花園連同商業設施共同委托私人機構管理,而且不給以補貼。這些在大概念上都屬于PPP。這種類型在中國很可能變成公共設施捆綁房地產項目。寬馬路、大公園的規劃建設思路,西方街區式街心花園的PPP方式可能不適用。但這是一種思路,結合實際,可以挖掘類似的案例,從而通過PPP方式,節約公共資金,動員社會力量參與,提高服務質量和治理能力。

在創新PPP模式時,政府部門一定要破除變相發債的思維,也要打破既得利益,將明確可持續的項目放給市場。企業也要加強風險意識,有的企業以BT+F的方式進入政府項目,帶資建設,移交時遇阻。目前中央正在針對地方政府采取糾正措施。有的企業在非洲發展,對投資對象國的過度要求可行性研究不足,采用BT+F方式,項目建成驗收合格,資金還付成問題。在中非合作論壇第二次峰會上,習近平主席在八大行動計劃中提出“支持中國企業以投建營一體化等模式參與非洲基礎設施建設”,就是針對上市情況提出的整改措施,實際上與PPP是相通的。


(五)著力拉通PPP產業的價值鏈條

一方面,要鼓勵發展相關的金融服務?,F有的金融機構仍習慣于傳統的思維范式,基于政府信用或實物擔保進行融資放貸,導致一些本來現金流順暢的PPP項目產生額外成本甚至財務風險。另外,我國金融服務表現出覆蓋面不足、產品結構不合理、服務效率較低等問題,需要著力推動金融產品與服務方式的創新,進一步加強與PPP發展相適用的金融服務能力建設。另一方面,應積極推動PPP項目資產證券化。為解決PPP項目合作周期長和融資周期相對較短之間矛盾,應根據PPP項目資產證券化所需條件,建立完善的PPP項目資產評估和信用評級機制,分類推進PPP資產證券化,并大力發展規范的PPP資產交易市場平臺,為提高PPP項目資產的流動性創造條件并提供更加公平合理的定價機制,進一步穩定社會資本對PPP項目未來收益的良好預期。

產業的發展如果缺乏理論支撐和政策指引,往往難以行穩致遠,政府和社會資本合作同樣如此。由于我們之前的理論準備不夠充分、政策體系不夠完備、實踐經驗不夠豐富,導致PPP事業在中國的發展出現了一定波折。但從歷史的邏輯來看,這未必是一件壞事。今天我們相聚北大,各抒己見,有利于更好地統一思想、提高認識,凝聚起推動中國PPP事業蓬勃發展的強大合力。

最后,祝愿本次年會取得圓滿成功。


來源: 北大PPP研究中心

作者:本站編輯 瀏覽次數:179

返回頂部
850棋牌金蟾捕鱼下载