2020-05-23
黨建工作

貧困地區運用PPP模式創造美好生活

2020-03-27


為深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,扎實推進“不忘初心、牢記使命”主題教育,推動PPP規范高質量發展,8月18日至8月21日,財政部清潔基金(PPP中心)、機關黨委、中國財政雜志社、中國財經報社、會計資格評價中心的8名青年干部以“牢記PPP改革初心,砥礪奮進創造美好生活”為主題,赴云南省元謀縣和永勝縣開展“根在基層”調研活動。調研組深入基層一線,深入田間地頭,對當地PPP工作推進情況進行了調研,實地考察了項目建設和運行情況,與地方政府、社會資本、金融機構、咨詢機構和群眾進行了座談交流?,F將有關情況及思考報告如下。

一、基本情況

(一)元謀縣PPP運用情況

元謀縣位于云南省和楚雄州北部,東倚武定,南接祿豐,西鄰大姚,北連四川會理,交通區位優勢明顯。全縣面積2,021平方公里,轄10個鄉(鎮),下設78個村委會(社區)(其中貧困村40個),總人口21.7萬人。境內最高海拔2,836米,最低海拔898米,屬南亞熱帶干燥氣候,全年基本無霜,年平均氣溫21.9℃,年平均降水量616毫米,年蒸發量高達3,627毫米,蒸發量為降水量的6倍。元謀以種植冬春蔬菜并遠銷國內外而享有盛名,被譽為“冬早蔬菜之鄉”。

截至今年9月底,元謀縣共有管理庫PPP項目5個,總投資22億元,已落地3個,總投資16.85億元。其中,示范項目3個,總投資9.95億元,已落地2個,即元謀大型灌區丙間片11.4萬畝高效節水灌溉PPP項目和農村人居環境治理PPP項目,兩項目總投資共7.3億元。

(二)永勝縣PPP運用情況

永勝縣位于云南省西北部,地處長江上游,麗江市中部。全縣面積4,950平方公里,轄15個鄉(鎮)、150個村(居)委會,總人口40.42萬人。有彝、傈僳、藏、普米等10個世居少數民族,少數民族人口13.8萬,占34%。永勝是國家級扶貧開發工作重點縣,屬滇西邊境集中連片特困地區和云南省限制開發區。2018年底,全縣尚有未出列貧困村57個(其中深度貧困村36個),未脫貧人口4102戶14,211人,貧困發生率4.25%。

截至今年9月底,永勝縣共有管理庫PPP項目3個,總投資28.93億元,已落地項目2個,即松坪、羊坪、光華、東風、東山鄉村公路改擴建PPP項目和教育文化園區PPP項目,兩項目總投資共16.41億元。

二、主要成效

(一)推動鄉村產業振興,產業發展是可持續脫貧的關鍵

元謀縣地處金沙江干熱河谷地帶,工程性缺水和資源性缺水十分嚴重,全縣供水保證率只有50%左右。高效節水灌溉PPP項目引入社會資本大禹節水后,不僅解決了元謀壩區老城、元馬、黃瓜園、平田四個鄉鎮6.63萬人產業發展“干渴”的問題,還引導村民改變了傳統溝渠輸水、大水漫灌的灌溉方式,采用管道輸水有效減少水資源污染和途中損耗,通過智能水表“精準計量、刷卡取水”,項目區供水保證率達到90%以上,灌溉水有效利用系數從0.42提高到0.9,年節約用水2,158萬立方米以上。當地村民為此還做了一首打油詩:“管道有水不用愁,卡插進去水自流。輕輕松松把水放,高高興興奔小康”。

水的問題解決了,村民對種植高附加值的經濟作物熱情更加高漲。大空村村民虎永平說,“多年來種植葡萄,由于高效供水保障率提高,水肥較為均勻,葡萄畝產值可達6萬元以上,每畝減少水肥支出近3000元”。這種喜事兒不只是虎永平家才有。據當地統計,項目區畝均用水成本從1,258元降至350元,畝均增收5,000元以上;項目受益最早的清和社區2017年農民人均可支配收入達14,057元,增長42.26%。此外,項目區還覆蓋了近4000多名易地搬遷的少數民族貧困群眾,為脫貧攻堅提供了產業支撐。

(二)廣泛吸引農戶參與,實現自我管理、自我監督、自我服務

為保障農戶的知情權、參與權、表達權和監督權,元謀高效節水灌溉PPP項目設置了群眾參與機制。項目組建了用水專業合作社,下設16個分社,分別對應灌區16個村委會,社員共同出資入股項目公司。由項目公司與用水專業合作社簽訂《運維管護合作協議》,16個分社配合項目公司對輸水管網等相關設施進行維護,協調處理矛盾糾紛等。據此,項目公司每年向用水專業合作社支付30萬元管理費。同時,雙方通過互聯網等新技術手段,將運維工作線上化、透明化、高效化,加強流程管控,提高運維質量。合作至今,用水專業合作社除管理費外還取得了36.36萬元的項目分紅收入,農戶參與管理的積極性大幅提高,項目運維成本顯著降低,形成了共建共治共享的良好局面。

此外,16個分社可作為項目公司農業生產增值服務的直銷點,配合項目公司進行滴灌帶、農資等銷售,合作社社員可以和項目公司員工一樣獲得銷售收入,進一步豐富了農民增收渠道。

(三)扶貧必扶智,阻斷貧困代際傳遞

“我要讀書”那張照片中的大眼睛女孩已經長大成人,有了自己的工作和生活,但像她一樣渴望讀書的孩子,在永勝縣還有很多。永勝縣13.8萬少數民族中,有約2萬“直過民族”——傈僳族生活在山高路遠、土地貧瘠的金沙江沿江一線,他們受教育程度普遍偏低,有的村甚至連一個大學生都找不到。面對2019年脫貧摘帽的艱巨任務,如何實現既扶貧又扶智,脫貧而不返貧,有實效、可持續,經得起歷史和人民的檢驗,是擺在永勝縣面前的一道難題。為了有效解決少數民族特別是傈僳族的教育扶貧問題,阻斷貧困的代際傳遞,永勝縣決定采用PPP模式著力打造教育文化園區。

目前,永勝縣教育文化園區PPP項目中的民族中學已初步建成。民族中學作為永勝縣集中辦學試點的重頭戲,是一所獨具特色的全寄宿制學校,引進了智慧校園管理系統和完備的后勤保障體系,擁有一流的教學區域,包括教學樓、綜合樓、實驗樓、學生宿舍、食堂、風雨操場及場地綠化等,建筑面積73,703.9平方米,占地155.9畝,投資約4.4億元。學校已于今年9月開學,現有46個教學班,200多名教職員工,2153名在校生。對于山里的孩子們來說,新的學習生活將從這里開始,他們的未來將更加美好。

(四)望得見青山,看得見綠水,記得住鄉愁

近幾年來,隨著鄉村經濟的快速發展,環境惡化等大城市病也“傳染”到了美麗鄉村,污水橫流、垃圾成堆、臭氣熏天……基層財力薄弱,在人居環境這種投資規模較大的項目面前顯得有些“杯水車薪”。如,永勝縣與元謀縣2018年本級一般公共預算收入分別為4.4億元、3.5億元,而永勝縣人居環境項目總投資為12.5億元,元謀縣人居環境項目總投資為4.2億元,投資需求與現有財力差距懸殊。

通過引入社會資本的資金、技術和管理,不僅解決了短期財政資金緊張的問題,避免“子欲養而親不待”,還讓專業的人做專業的事,實現了項目融資、建設、運營、移交全生命周期一體化管理,防止“曬太陽、豆腐渣”,促進政府、市場、公眾長期合作共贏??吹礁鬣l鎮正如火如荼開展的河道治理、兩污處理、景觀綠化等工作,我們真心希望兩縣通過PPP模式踐行“兩山”理論,實現經濟生態和諧統一,在“稻花香里說豐年”的同時,還能“聽取蛙聲一片”。

三、存在的困難

通過調研,我們深深感受到,地方對于運用PPP這一公共服務供給市場化社會化創新解決方案,穩增長、促改革、補短板、惠民生的意愿十分強烈,但由于思想認識轉變不到位、經濟政策環境偏緊等主客觀原因,實踐中遇到了一些問題,也使他們十分困惑。

(一)發展需求與發展空間不匹配

按照現有關于財政承受能力管理的相關政策要求,“每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任,不超過當年本級一般公共預算支出的10%”,超7%的要風險預警,超5%的不得新上政府付費項目。貧困地區創新運用PPP實現追趕發展的意愿強烈,但由于一般公共預算支出較小,發展空間不足,形成“越需要發展的地區越沒有發展空間,越抓不住發展機遇越落后”的怪圈。

此外,貧困地區多處于山區或半山區,工程成本高、資金投入量大,打贏打好精準脫貧和污染防治兩大攻堅戰的時間緊、任務重。這些領域一般是沒有收益或收益較少的公益性事業,單靠財政投入和專項債遠遠無法滿足需求,用PPP又面臨財承管理紅線約束,貧困地區在統籌規范與發展、當下與長遠、穩增長與防風險方面有些“無所適從”。

如,永勝縣2018年新增專項債僅3億元,每年PPP財承空間僅3-4億元,但通鄉油路、教育文化園區、人居環境等民生工程的實施又迫在眉睫,永勝縣2021-2023年財政支出責任已超出7%的風險預警線。

(二)政策預期不夠穩定

2014年起,PPP改革開始大規模推廣。時隔3年左右,從2017年下半年開始,多個部委接連出臺嚴監管政策,形成“共振效應”。PPP的專業性較強,需要長期系統學習,貧困地區由于人才基礎薄弱,在政策“踩油門”時還主要處于學習階段,了解清楚了又碰到了政策“點剎車”。地方有聲音說,“肉沒趕上吃,剛到飯桌上,湯也被倒掉了?!贝送?,起“壓艙石”作用的PPP條例遲遲未能出臺,政府和市場主體對PPP改革的長期性存疑。

政策預期的不穩定一定程度上導致了地方的短視行為,即新政策剛出臺時,“搶抓政策窗口期”,一哄而上、先用再說,不考慮長效機制;出現泛化異化亂象后,政策只能收緊,進一步強化了地方對政策不穩定的判斷。

(三)對社會資本吸引力不足

貧困地區底子薄、基礎差,招商引資能力不強,財政支付能力較弱,難以找到合適的“合作伙伴”。即便是匆匆選好企業合作方,有時也會因為合作內容不夠明確、邊界不夠清晰、風險分擔不夠合理等產生推諉扯皮的現象,導致項目推進困難。

如,元謀縣某個供排水設施建設PPP項目,由于協議談判周期過長,融資成本增加,中標社會資本單方面提出不全部履行招標文件的相關內容,項目進展緩慢。

(四)項目融資難融資貴問題突出

融資難融資貴是PPP市場普遍存在的問題,在貧困地區尤甚。此外,國企受加強中央企業PPP業務風險管控等政策限制,相對比較謹慎,兩縣PPP項目中標的多為民企。在當前經濟下行壓力持續加大的背景下,民企融資難上加難,已成為影響項目推進的重要因素。

例如,永勝縣教育文化園區PPP項目中標社會資本方云南和業為民營企業,其先后對接了國開行、農發行、農行、建行、招行、中信、興業、平安等11家銀行,涵蓋政策性銀行、大型國有商業銀行、股份制銀行等多種類型;還積極聯系了證券、基金、信托、融資租賃等渠道,但成本一般為14-15%,期限一般為2+2,期短利高,難以承受。元謀縣高效節水灌溉PPP項目社會資本大禹節水也反映,金融機構在貸款準入上還未能實現國企民企一視同仁。

(五)認識和能力有待提高

一方面,PPP要求較為規范,盡管推廣運用已有五年多,一些基層干部仍有理解不到位的地方,未能準確把握PPP的本質和內涵,在執行政策時存在望文生義、生搬硬套的情況,導致反復“翻燒餅”,頻繁整改。另一方面,貧困地區專業人才比較匱乏、技術力量比較薄弱,缺少成功可復制的經驗,導致對咨詢機構過分依賴,政府對項目的規范實施缺乏掌控力。如,永勝縣財政局是當地PPP工作的牽頭單位,但工作主要由局內企業股的一名干部承擔。

四、思考與建議

兩縣在規范運用PPP模式上的問題,一定程度上體現了貧困地區面臨的共性問題。針對上述問題,我們結合業務知識,在大膽設想、深入分析、反復研討的基礎上,提出了一些具體建議。

(一)創新財承管理

借鑒地方政府債務管理模式,實行財政承受能力“省級統籌”,由省級財政部門在不突破全省財承管理紅線的基礎上,統籌分配所轄地區財承額度,既保證總量控制、限額管理,牢牢守住不發生系統性風險的底線,又充分體現對追趕發展需求大、創新探索意愿強、項目實施規范、信譽較高、風險較低地區的正向激勵,提高“發展額度”的配置效率,解決地區發展需要和發展空間不匹配的問題,促進區域均衡發展。

(二)強化預期管理

在PPP發展新階段,應堅持“穩中求進”的工作總基調,加強方向性、趨勢性、導向性等方面的管理,政策出臺前要充分征求地方政府和市場主體意見,給予市場明確信號。具體而言,一是加快出臺PPP條例,統一頂層設計,穩定各方預期。在PPP條例出臺前,推動國務院發布政策文件,明確PPP事業既要規范又要發展,堅持PPP改革的長期性。二是堅持“新老劃斷”原則,新規實施不能影響存量項目的落地執行,保持政策的持續穩定和標準統一。三是在持續細化完善正負面清單的基礎上,推出一批正負面典型案例,強化實操層面的規范引導和以案促改。

(三)完善項目配套

提高貧困地區項目吸引力,可以“另辟蹊徑”,從增強項目“自身造血能力”方面破題,減少對當地財政的依賴性。一是加強公共服務價格機制研究,充分發揮市場價格的信號導向作用,提高財政可持續性。二是推廣環境綜合開發、區域經濟開發、公眾交通導向開發等模式,實現項目“正外部性”的內部化。三是探索價格包干機制,激發社會資本活力和創造力,挖掘項目潛力,實現政府市場互利共贏。

(四)加大融資支持

一是加強項目前期論證,鼓勵金融機構早期介入,優化項目融資方案,提高項目可融資性。二是推動中國PPP基金加大股權投資力度,特別是對民營企業參與PPP項目的支持力度,鼓勵保險資金參與PPP項目投融資,擴大PPP項目資產證券化試點,豐富PPP項目融資渠道。三是推動金融機構針對PPP項目特點加大產品創新和管理創新力度,優化貸款審批流程,推廣有限追索的“項目融資”,緩解項目貸款難。

(五)加強培訓指導

在培訓工作中重點關注對縣一級的指導,幫助基層提高規范實施PPP的水平,防止發生財政風險和企業風險,促進項目穩定運行,實現公共服務提質增效。同時,加強對各級一把手和各部門的培訓,形成財政、行業、審計等部門對PPP要旨、政策的統一認知和發展合力,打造PPP高質量發展的命運共同體。


財政部清潔基金(PPP中心)等聯合調研組


來源: 人民網-中國共產黨新聞網

作者: 瀏覽次數:114

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